Réflexions stratégiques : L’analyse de la FAP Canada concernant la stratégie pour l’Indo-Pacifique un an après la mise en œuvre

Lorsque la nouvelle Stratégie du Canada pour l’Indo-Pacifique (SIP) a été lancée en grande pompe en novembre 2022, le célèbre journaliste québécois André Pratte a estimé qu’elle avait de bonnes chances de subir le même sort que la « troisième option » d’une époque révolue.  

En 1972, le secrétaire d'État aux Affaires extérieures Mitchell Sharp annonça que le Canada chercherait à réduire ses liens culturels et commerciaux avec les États-Unis en diversifiant ses relations avec d’autres pays. Les liens commerciaux et d’investissement avec les États-Unis s’étaient renforcés dans les années 1960 à la suite de la signature du Pacte de l’automobile entre le Canada et les États-Unis. À l’époque, les sentiments nationalistes et anti-américains étaient très forts au Canada.

Malgré la signature ultérieure d’un « lien contractuel » avec la Communauté économique européenne dans le but de renforcer les liens commerciaux et d’investissement du Canada et une série de réformes économiques nationales, dont la création de Petro-Canada et de l’Agence d’examen de l’investissement étranger, les liens du Canada avec les États-Unis n'ont fait que se renforcer au cours des années suivantes, pour aboutir à l’Accord de libre-échange nord-américain, sous l’effet du pouvoir d’attraction inéluctable de l’économie la plus grande et la plus puissante du monde. La troisième option a été tuée dans l'œuf.

Aujourd’hui, il est impératif de diversifier les liens commerciaux et d’investissement du Canada avec la région indo-pacifique. Les Canadiens doivent comprendre que, même si notre destin économique restera étroitement lié à celui des États-Unis, nous connaissons aujourd’hui une baisse des gains marginaux tirés du commerce sont en baisse et un risque politique accru dans nos relations économiques avec les États-Unis.

Contrairement à la « troisième option » d’antan, lorsque les échanges avec les États-Unis étaient à la hausse, nous sommes aujourd’hui à la baisse. La thèse selon laquelle le marché américain continuera à verser des dividendes illimités et toujours croissants à l’économie canadienne a été mise à rude épreuve par les actions des administrations américaines successives — républicaines et démocrates — au cours des trois dernières décennies.

La première perturbation importante des relations a eu lieu après les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis. Malgré les efforts déployés par les gouvernements canadien et américain pour gérer la frontière en coopération, bon nombre des initiatives mises en place pour gérer la sécurité frontalière ont eu l’effet inverse : la frontière est devenue collante et épaisse, à mesure que la bureaucratie et d’autres types de restrictions entraient en vigueur.

Dans les années qui ont suivi, le flux global de marchandises et de personnes traversant la frontière canado-américaine n’a jamais retrouvé son niveau d’avant le 11 septembre, malgré un taux de change proche de la parité en 2011.

À la fin de la première décennie du XXIe siècle, la Chine a remplacé le Canada en tant que premier fournisseur de marchandises des États-Unis (et est devenue le deuxième fournisseur du marché canadien) ; avec l’augmentation des coûts unitaires de main-d’œuvre au Canada, les fabricants canadiens ont perdu leur avantage concurrentiel.

Dans le secteur de l’énergie, qui représente près d’un quart des échanges commerciaux entre le Canada et les États-Unis et environ 10 % du PIB canadien, les politiques américaines ont été de plus en plus défavorables aux intérêts canadiens, car les groupes environnementaux et autres se sont mobilisés pour empêcher la construction d’oléoducs pour des raisons écologiques. Et la situation ne changera pas puisque les États-Unis concluent des accords avec le Venezuela pour acheter son pétrole et ignorent le Canada.

Bien que nous ayons remporté quelques victoires, sur les véhicules électriques par exemple, l’absence d’une taxe carbone dans le nouveau plan climatique de M. Biden place le Canada dans une position concurrentielle désavantageuse, tout comme les politiques américaines en matière de marchés publics.

Les impulsions protectionnistes sont largement répandues au sein des deux partis politiques américains et ne changeront pas de sitôt.

Si Donald Trump remporte la prochaine élection présidentielle, nous devrions nous préparer à un changement profond du ton et de l’orientation des relations entre le Canada et les États-Unis.

Lors de sa campagne électorale, M. Trump a menacé d’imposer des droits de douane de 10 % à tous les partenaires commerciaux des États-Unis, y compris le Canada. Il a évoqué son intention d’intensifier la guerre commerciale avec la Chine, suggérant des droits de douane de l’ordre de 60 %. Une telle mesure perturberait les échanges commerciaux entre la Chine et les États-Unis, et les échanges commerciaux entre le Canada et la Chine en seraient également affectés.

M. Trump a également exprimé sa frustration à l’égard du Canada et du Mexique, qui, selon lui, ne respectent pas leurs engagements dans le cadre de l’accord de libre-échange entre le Canada, les États-Unis et le Mexique (ACEUM), qui a été négocié sous sa présidence.

Les pressions protectionnistes croissantes et l’incertitude politique grandissante au sud de la frontière montrent bien pourquoi le Canada doit passer à la vitesse supérieure pour approfondir ses liens avec l’Indo-Pacifique. Notre croissance et notre prospérité futures dépendent de la diversification de nos liens en matière de commerce et d’investissement avec les économies à la croissance la plus rapide au monde et avec ce qui constitue aujourd’hui la plus grande cohorte de consommateurs de la classe moyenne au monde.  

Nous ne pouvons pas laisser une année électorale aux États-Unis étouffer de la Stratégie du Canada pour l’Indo-Pacifique. Il faudra que nos dirigeants politiques et la communauté d’affaires s’investissent à fond pour continuer à développer nos relations avec les pays clés de la région tout en traçant notre propre voie pour assurer l’avenir du Canada.
 

En novembre 2022, la ministre des Affaires étrangères Mélanie Joly annonçait la stratégie du Canada pour l’Indo-Pacifique (SIP), qui comprenait une Initiative d’engagement auprès de l’Indo-Pacifique représentant 40 millions de dollars canadiens sur cinq ans.

Le bilan de la mise en œuvre de la SIP de février 2024 traite, dans la section Investir dans les gens et tisser des liens entre eux, (1) des liens interpersonnels, (2) de la participation de la société civile ainsi que (3) du développement et de l’éducation.

Le seul élément énoncé dans le bilan qui concerne plus particulièrement les chercheurs est la Conférence Canada-en-Asie de la FAP Canada, qui s’est tenue à Singapour en février 2023, mais aucun plan détaillé de mise en œuvre de l’Initiative d’engagement auprès de l’Indo-Pacifique n’y est mentionné.

Nous attendons avec impatience des précisions sur la manière dont les initiatives suivantes seront mises en œuvre :

• une « enveloppe de connectivité régionale » pour soutenir les activités conjointes d’organisations non gouvernementales au Canada en partenariat avec des organisations de l’Indo-Pacifique (comme des ateliers, des conférences et des recherches sur le terrain [budget de 20 000 à 50 000 $ CA par activité]);
• des bourses pour les Canadiens qui souhaitent faire de la recherche ou des études dans la région indo-pacifique (45 bourses d’études supérieures d’un montant de 30 000 $ CA par année et 10 bourses d’études d’un montant de 75 000 $ CA par année sont attendues);
• une recherche à usage interne commandée par Affaires mondiales Canada (AMC) sur les tendances régionales et l’évolution des politiques, en particulier des projets de recherche à court terme, fondés sur des données probantes et à délai d’exécution rapide;
• une « initiative pour les compétences liées à l’Asie » visant à renforcer l’expertise régionale au sein de la fonction publique canadienne;
• une « enveloppe d’engagement régional » pour soutenir la diplomatie publique harmonisée en fonction des thèmes de la SIP, comme des séries de conférences et l’organisation d’activités visant à accroître la visibilité de la participation du Canada dans la région ou à des événements d’importance régionale.

AMC prévoit de lancer un appel de projets d’ici l’été 2024 pour les deux initiatives qui concernent directement les universités : l’enveloppe de connectivité régionale et le processus de gestion des bourses de recherche et d’études. Pour optimiser les résultats, le processus de candidature pour ces bourses se doit d’être moins lourd sur le plan administratif que celui des Bourses et programmes d’échanges éducationnels pour le développement Canada-ANASE.

Les bourses d’études et de recherche en Indo-Pacifique peuvent contribuer à répondre au besoin pressant de renforcer l’expertise canadienne relative à l’Asie du Nord-Est, à l’Asie du Sud et à l’Asie du Sud-Est. Pour que la SIP puisse réellement renforcer cette expertise, il convient d’inciter les étudiants et les professeurs canadiens à choisir des destinations moins couramment ciblées dans l’Indo-Pacifique, autres que l’Australie, la Nouvelle-Zélande et Singapour.

Le financement de la connectivité régionale devrait encourager les établissements universitaires canadiens à organiser des événements avec des partenaires régionaux sur des thèmes d’importance vitale pour la région, tels que les changements climatiques et la sécurité maritime. Les universités joueront également un rôle essentiel dans le cadre de l’initiative relative aux compétences asiatiques en proposant un perfectionnement professionnel aux fonctionnaires canadiens, par exemple par le biais de cours offerts à l’Institut canadien du service extérieur ou à l’École de la fonction publique du Canada. Il reste à voir dans quelle mesure ces deux établissements de formation gouvernementaux seront capables de collaborer avec les universités pour améliorer ces compétences au sein de la fonction publique.

Bien que l’objectif de l’engagement régional concerne principalement la diplomatie publique à l’initiative du gouvernement canadien, la portée de la participation universitaire pourrait être élargie, par exemple en proposant une plateforme pour les orateurs de l’Indo-Pacifique, tels que les chercheurs et les décideurs politiques, ou en organisant des événements sur des thèmes portant sur la région.

Quatre éléments supplémentaires viendraient compléter ce qui a été annoncé jusqu’à présent. Ceux-ci pourraient relever de l’Initiative d’engagement auprès de l’Indo-Pacifique d’AMC ou être entrepris par la FAP Canada par l’intermédiaire de son futur bureau régional à Singapour (dont les programmes n’ont pas encore été annoncés).

1. Un réseau politique canadien sur l’Indo-Pacifique, semblable au modèle du Consortium canadien sur la sécurité en Asie-Pacifique (CONCSAP) et au Consortium canadien sur la sécurité humaine, qui ont tous deux été activement soutenus et financés par notre ministère des Affaires étrangères et administrés par un consortium d’universités canadiennes.

Ces réseaux ont favorisé la collaboration et le dialogue entre les universités, les étudiants de cycle supérieur, les professionnels et les fonctionnaires canadiens qui avaient des intérêts communs en matière d’engagement politique. Un réseau sur la politique indo-pacifique permettrait de faire de même, en renforçant l’expertise et en revitalisant la collaboration entre les chercheurs et les fonctionnaires canadiens.

Il contribuerait en outre à relancer la participation active du Canada au Conseil de coopération pour la sécurité dans l’Asie-Pacifique, le seul dialogue multilatéral régional sur la sécurité dans la région indo-pacifique, qui est en suspens depuis longtemps. En tant que centre de connaissances, la FAP Canada est bien placée pour s’associer à AMC afin de créer et d’entretenir ce réseau.

2. Une série de conférences dans le cadre desquelles au moins 12 experts asiatiques viendraient chaque année aborder des thèmes stratégiques en accord avec la SIP. Il pourrait s’agir d’interventions dans plusieurs universités et auprès de publics spécialisés dans tout le Canada. Cela permettrait de compenser partiellement l’absence d’un mécanisme de diplomatie publique flexible et financé de manière fiable, dont disposent de nombreux autres pays, pour accueillir des intellectuels et des spécialistes de leur propre pays afin d’approfondir la compréhension mutuelle et les intérêts partagés.

Le rayonnement de la diplomatie publique d’AMC a reculé depuis 2012, et le Canada doit trouver dès maintenant des moyens de combler cette lacune dans l’Indo-Pacifique. Cette proposition constituerait donc un début modeste à cet égard.

3. L’octroi de bourses à des universitaires établis de l’Asie du Sud-Est pour leur permettre d’enseigner dans des universités canadiennes et de renforcer l’expertise du corps professoral canadien et de la prochaine génération de Canadiens. Cette initiative pourrait s’inspirer de la résidence de la chaire d’études de l’Asie du Sud-Est financée par le Centre Canada-ANASE dans les années 1990, qui a permis à des universitaires de l’Asie du Sud-Est d’enseigner au Canada pendant une année, en alternance dans des universités dotées de solides programmes d’études sur l’Asie.

Les professeurs invités de l’Asie du Sud-Est étaient affectés à une université canadienne et encouragés à visiter d’autres établissements universitaires, à participer à des conférences nationales partout où elles étaient organisées et à se rendre à Ottawa pour dialoguer avec des représentants du gouvernement canadien.

Cette proposition pourrait combler une lacune du programme d’échanges éducationnels pour le développement et des bourses de recherche et d’études dans la région indo-pacifique, ces dernières étant destinées uniquement aux Canadiens à l’étranger.

4. Un financement pour permettre à cinq ou six Canadiens de participer à la table ronde annuelle sur l’Asie-Pacifique en Malaisie, un dialogue régional prestigieux auquel participent la Chine et d’autres pays « aux points de vue différents », mais importants à connaître pour le Canada.

Bien que l’Agence canadienne de développement international ait été l’un des premiers soutiens financiers de la table ronde, donnant ainsi au Canada une visibilité importante, la participation canadienne a depuis été sporadique, et le Canada a été éclipsé par d’autres pays ayant une présence plus active.

Une participation canadienne plus soutenue répondrait à l’intérêt de la ministre Joly, qui souhaite que le Canada se penche davantage sur la sécurité dans la région indo-pacifique, et mettrait les participants canadiens en contact avec d’éminents experts sur la sécurité de la région. 

L’un des objectifs de la Stratégie du Canada pour l’Indo-Pacifique (SIP) est de promouvoir le commerce, l’investissement et les chaînes d’approvisionnement résilientes. Dans l’ensemble, la mise en œuvre de cet objectif s’est avérée impressionnante, même si les attentes étaient plutôt faibles.

Cependant, à la lecture de la SIP lors de sa publication en novembre 2022, j’ai été surpris de constater que les fonds en matière d’économie étaient principalement axés sur la promotion des exportations de ressources naturelles et de produits agricoles et agroalimentaires. Certes, une telle approche est tout à fait pertinente, car elle tient compte des avantages économiques (« naturels ») du Canada, mais il s’agit d’un point de vue économique ancré dans le XXe siècle. Pourquoi ne pas se concentrer plutôt sur la numérisation de l’économie et ancrer la dimension économique de la SIP dans le XXIe siècle.

Selon une étude récente, l’Indo-Pacifique est la région la plus dynamique du monde en termes de technologie et de commerce numérique. Pour de nombreuses entreprises canadiennes, en particulier les petites et les moyennes entreprises (PME), le commerce numérique pourrait être l’un des meilleurs moyens de faire des affaires dans le Pacifique.

Après tout, la numérisation permet aux entreprises d’élargir leur champ d’action et leur portée géographique. Elle réduit également leurs coûts et facilite l’adaptation de la chaîne d’approvisionnement.  Comment la SIP promeut-elle le commerce numérique et l’innovation ? Selon le texte de la Stratégie :

•    « le Canada accroîtra le financement pour appuyer la croissance économique inclusive et nouera de nouveaux partenariats afin de promouvoir le commerce et de mettre au point de nouvelles technologies. »

•    « le Canada renforcera ses chaînes d’approvisionnement grâce à de nouveaux accords commerciaux et à ceux déjà en place ainsi qu’à des investissements dans les infrastructures nationales qui accroissent les flux commerciaux et facilitent des relations plus fortes entre les entreprises. »

•    « [le Canada] travaillera avec des partenaires pour développer l’infrastructure numérique, favoriser l’interopérabilité et promouvoir une réglementation cohérente concernant l’Internet, l’économie numérique, la confiance et la sécurité dans l’utilisation des technologies de l’information et des communications. »

•    « Le Canada augmentera son engagement en matière d’élaboration de normes internationales, en particulier dans le secteur des technologies. »
 

Des mesures concrètes sont nécessaires pour développer le commerce numérique pour nos PME. Ces mesures devraient porter sur l’infrastructure et la capacité numériques, la réduction des barrières non tarifaires et l’importation de connaissances et de technologies numériques de la région.

En ce qui concerne l’infrastructure numérique, l’accent doit être mis sur l’accès à l’Internet à haut débit et sur les systèmes de paiement numérique internationaux. Dans les deux cas, les coûts d’accès et d’utilisation doivent être compétitifs (à bon prix !). Il faut également encourager les entreprises canadiennes, en particulier les PME, à adopter les technologies numériques à plus grande échelle. Cela concerne la gestion et le développement des chaînes de production et de logistique, autant au niveau canadien qu’à l’international.

Il faut aider les PME à se servir de ces chaînes de manière optimale, ce qui implique de développer les compétences technologiques, administratives et marketing des entrepreneurs et des travailleurs. Nous avons également besoin de ressources consacrées à la promotion du commerce numérique canadien avec les économies de la région indo-pacifique.   Cela inclut, par exemple :

•    Le Service fédéral des délégués commerciaux et ses homologues provinciaux ;

•    La présence sur les plateformes commerciales opérant dans l’Indo-Pacifique (par exemple Alibaba, JD.com, T-Mall, Lazada, Tokopedia, Shopee, Tiki, Sendo, etc. ; 

•    Explorer les possibilités de partenariats entre nos entreprises et des entreprises australiennes, japonaises, coréennes ou taïwanaises, entre autres, pour pénétrer et développer des marchés dans les pays de l’ANASE.
 

Réduction, voire élimination, des obstacles tarifaires et non tarifaires au commerce numérique international
 

Le moratoire sur le commerce numérique à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui a été prolongé de deux ans lors de la réunion ministérielle de février, doit devenir permanent.  Toutefois, le directeur général de l’OMC, Ngozi Okonjo-Iweala, estime que c’est probablement la dernière fois qu’il sera renouvelé.

La SIP se concentre principalement sur « coopération sur les normes et les règlements au bénéfice du Canada, de la région indo-pacifique et du commerce fondé sur des règles ». Dans ce domaine, le Canada est déjà très actif dans la région indo-pacifique en termes de gouvernance du commerce numérique.

•    Il a demandé à adhérer à l’Accord de partenariat sur l’économie numérique (fondé par le Chili, la Nouvelle-Zélande et Singapour) aux côtés de la Chine et de la Corée. 

•    Le Canada est devenu un membre fondateur du Forum mondial sur les règles relatives aux transferts transfrontaliers de données, lancé par les États-Unis dans le cadre de leur propre stratégie indo-pacifique, et qui vise à retirer ces règles du forum de la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC) pour les soustraire à l’influence directe de la Chine.  

•    Le Canada est membre de l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP), qui comprend un chapitre sur le commerce numérique.
 

Mais il faut faire plus. Par exemple, le Canada devrait être un partenaire de premier plan dans l’initiative sur les normes numériques, Digital Standards Initiative, de la Chambre de commerce internationale. Cette initiative, établie à Singapour, vise à élaborer des normes internationales pour la numérisation des chaînes d’approvisionnement.
 

Tirer parti des connaissances et des technologies locales
 

La SIP est plutôt à sens unique : l’accent est mis sur la vente de produits et services canadiens aux économies de la région, mais elle ne dit pas grand-chose de l’innovation technologique qui a lieu dans la région et qui pourrait profiter aux entreprises canadiennes. C’est comme si l’importation de produits, de services et d’idées en provenance de la région indo-pacifique ne correspondait pas à la vision du Canada pour cette région.

Pourtant, le Canada a beaucoup à apprendre des chercheurs et des entreprises de la région indo-pacifique. Nous devons éviter l’attitude néocoloniale selon laquelle « nous » n’avons rien à apprendre de ces « gens-là » parce que nous sommes plus développés économiquement en général.

La SIP prévoit de renforcer « ses partenariats en matière de sciences, de technologie et d’innovation avec des économies clés, dont le Japon, la République de Corée, l’Inde, Singapour et Taïwan, pour appuyer des projets internationaux d’innovation conjointe et des partenariats de recherche et développement axés sur la commercialisation pour des petites ou moyennes entreprises canadiennes avec des partenaires de l’Indo-Pacifique. » Pourquoi ne pas établir également des partenariats avec des économies « moins importantes » de la région ? N’ont-elles rien à offrir ? Au contraire !

La SIP est une réalisation plutôt extraordinaire. Cela faisait plus de 30 ans que le Canada n’avait pas eu de stratégie ou vision pour son engagement en Indo-Pacifique. Mais le Canada va être jugé sur ses actes. D’un point de vue économique, la mise en œuvre de la SIP depuis la fin de 2022 est conforme aux engagements pris.

Mais il faut aller plus loin. Nous devons maintenant mettre en œuvre les éléments plus stratégiques (par opposition aux éléments tactiques) et faire entrer la SIP et le Canada dans le XXIe siècle, notamment sur les questions liées aux technologies numériques et au commerce.
 

L’inquiétude suscitée par les menaces pesant sur la sécurité et la nécessité pour le Canada de faire davantage pour les contrer est un thème majeur de la Stratégie pour l’Indo-Pacifique (SIP) du gouvernement fédéral. Bien que la stratégie soit peu détaillée, l’accent a été mis sur une présence navale accrue dans la région, une forme très traditionnelle de projection de puissance.

La cybersécurité, un défi plus contemporain, est également reconnue, quoique de manière limitée. Face à la « puissance perturbatrice » de la Chine, la stratégie prévoit que le Canada « s’oppose à toute forme d’ingérence étrangère sur le sol canadien et renforce ses systèmes de cybersécurité ». La stratégie ne précise guère comment le Canada doit se défendre contre les cyber-opérations d’espionnage ou de nature militaire. La protection des infrastructures critiques semble être une priorité, surtout si l’on considère l’attention que les autorités américaines portent à ce vecteur d’attaque potentiel. Selon une déclarationrécente du directeur du FBI, Christopher Wray, la Chine insère de plus en plus « des armes offensives dans les infrastructures critiques [américaines], prêtes à attaquer lorsque Beijing décidera que le moment est venu ».

La SIP affirme que le Canada « jouera un rôle de premier plan » dans la lutte contre les menaces de cybersécurité telles que la désinformation et les rançongiciels, mais la nature exacte de ce rôle et les implications de la lutte contre les cyberattaques plus graves ne sont pas précisées. Au-delà du renforcement de ses propres cyberdéfenses, le Canada a la possibilité de jouer un rôle constructif en aidant les États de l’Indo-Pacifique, et en particulier les pays de l’ANASE, à améliorer leur position en matière de cybersécurité.

Il faudra pour cela déployer des efforts ciblés pour concrétiser la politique déclaratoire positive décrite dans la SIP. En ce qui concerne l’ANASE, la stratégie se limite à une promesse de renforcer la présence diplomatique du Canada et d’accroître la coopération en matière de sécurité. Il est brièvement fait référence à l’augmentation par le Canada des « investissements dans le renseignement et la cybersécurité » et quelques agences gouvernementales sont mentionnées (à savoir le SCRS, le CST, l’ASFC et la GRC) comme travaillant à « détecter les menaces croissantes en matière de cybersécurité et à y répondre ». Ces menaces sont décrites comme de la « désinformation en ligne » et des « attaques en ligne ciblant la société civile et les défenseurs des droits de la personne ». Ces problèmes méritent bien sûr qu’on s’y intéresse, mais ils ne répondent pas à la menace que représente la pénétration des systèmes informatiques par des États étrangers à des fins d’espionnage et/ou de sabotage.

La dimension diplomatique de la politique internationale en matière de cybersécurité n’est pas vraiment abordée dans la stratégie. Affaires mondiales Canada n’a pas de rôle à jouer dans ce domaine, même s’il semble que le ministère déploiera cette année cinq « cyber-attachés » dans les missions de la région. S’il se concrétise, ce projet pourrait s’avérer une contribution précieuse à l’amélioration des cyberdéfenses de la région, ainsi qu’une aide au développement des capacités cyberdiplomatiques.

Pour être efficace, elle devrait être conçue de manière à compléter la stratégie de cybersécurité bien développée de l’ANASE. Parmi les options intéressantes pour la contribution canadienne, on peut citer la mise à disposition « d’équipes volantes » de cybersécurité pour aider les différents États à contrer les cyberattaques. Le Canada pourrait également contribuer à la mise en œuvre par les États de l’ANASE du cadre normatif adopté en 2015 par les Nations Unies pour un comportement responsable des États dans le cyberespace. En outre, le Canada pourrait proposer de travailler avec les États de l’ANASE intéressés sur ses recommandations relatives à la mise en œuvre des normes et à la promotion d’une approche de la cybersécurité qui tienne compte de la dimension de genre.

Un tel engagement de la part du Canada contribuerait non seulement à renforcer les capacités locales, mais permettrait également aux États de l’ANASE de jouer un rôle plus important dans les forums multilatéraux tels que les Nations Unies, où les normes de comportement responsable des États dans le cyberespace sont en cours d’élaboration. Le Canada et ses alliés doivent s’engager davantage auprès des États de la région si l’on veut un jour s’entendre sur des contraintes diplomatiques en matière de cyberactivité malveillante.

Le Canada a lancé depuis un an son ambitieuse stratégie pour l’Indo-Pacifique, qui appelle à une réponse « générationnelle » à l’importance économique et géopolitique croissante de la région indo-pacifique. L’Asie du Sud-Est, aussi connue sous le nom de région ANASE (Association des nations de l’Asie du Sud-Est) en reconnaissance de son association régionale, se situe au cœur de l’Indo-Pacifique et occupe une place centrale au sein de la SIP. 

Il existe une riche histoire d’engagement entre le Canada et l’Asie du Sud-Est qui remonte aux années 1950. L’aide au développement offerte par le Canada pendant plusieurs décennies lui a apporté une grande bienveillance en retour, ainsi que la désignation de partenaire de dialogue de l’ANASE en 1977. Sa position est demeurée solide jusqu’à la fin des années 1990, moment où l’engagement du Canada est devenu plus sporadique et étroitement concentré sur ses intérêts économiques. Cela a eu pour conséquence une malheureuse (et malencontreusement tenace) réputation d’ami des beaux jours, enclin à de brusques revirements lorsque les tendances politiques évoluent.

Cet historique a eu pour résultat que le Canada doit composer avec un certain scepticisme quant à sa sincérité concernant ses ambitions envers l’Indo-Pacifique et rattraper son retard par rapport à d’autres acteurs mondiaux dont la présence dans la région a été plus constante au cours des dernières décennies. 

L’année inaugurale de la SIP s’est avérée très positive. Le premier ministre Justin Trudeau et la ministre des Affaires étrangères Mélanie Joly ont effectué des visites symboliquement importantes dans la région, ponctuées de déclarations dignes des grands titres concernant les aspirations du Canada envers la relation. L’élévation du Canada au rang de « partenaire stratégique » de l’ANASE en septembre est également significative sur le plan symbolique, même si les implications concrètes ne sont pas claires. L’avancement des négociations entre le Canada et l’ANASE sur l’accord de libre-échange et les nombreux événements de grande envergure, y compris la conférence inaugurale de la FAP Canada, Canada-en-Asie, ont rehaussé la visibilité du Canada dans la région.

Bien que positifs, ces développements constituent des signaux préliminaires plutôt que des réponses claires aux questions persistantes concernant le rôle du Canada dans la région. En effet, les ambiguïtés sont nombreuses. L’Asie du Sud-Est demeure sur ses gardes à propos de la structure de la région indo-pacifique, étant donné sa vulnérabilité face aux retombées des tensions entre les grandes puissances. Cela laisse peu de place à des concepts tels que « choisir un camp », le « découplage », le « partage des idées » ou tout autre concept impliquant l’inévitabilité d’un conflit entre les États-Unis et la Chine. Si on lui donne le choix, la région recherche un engagement à grande échelle, y compris avec la Chine, qui donne la priorité au développement et qui permet d’éviter les conflits. Comment le Canada saura-t-il équilibrer ces préférences avec la pression des États-Unis pour resserrer les rangs en réponse à la montée en puissance de la Chine?

Il n’existe pas de réponse claire, en partie parce qu’il subsiste une ambiguïté quant aux aspirations du Canada : puissance moyenne semi-autonome ou partie intégrante d’une immense initiative menée par les États-Unis? Des caractéristiques de ces deux possibilités pourraient être combinées dans une certaine mesure, mais la perception importe, et le Canada aura de la difficulté à occuper les deux rôles de manière crédible à long terme. Une question connexe, tout aussi importante, préoccupe de nombreuses personnes dans la région : pourquoi le Canada? L’Asie du Sud-Est ne manque pas de partenaires potentiels cherchant à tirer profit des occasions stratégiques et économiques de la région. Le Canada peut se démarquer de la concurrence, mais il doit encore formuler une proposition de valeur cohérente qui explique clairement comment il compte le faire.

En Asie du Sud-Est, l’ère indo-pacifique du Canada connaît au moins un départ prometteur. Pour maintenir cet élan initial, le Canada doit continuer d’agir de manière à accroître sa visibilité dans la région. Plus encore, à mesure que les annonces orientées vers l’avenir de la région indo-pacifique cèdent graduellement leur place à la réalité quotidienne de la nouvelle ère, le Canada doit également commencer à aborder les ambiguïtés susmentionnées, sans quoi ses homologues pourraient s’en prendre à la réputation du Canada pour combler le vide. En résumé, il n’y a que peu de place pour la complaisance.

Cette première année a été difficile pour la SIP du Canada, alors que les relations avec l’Inde se sont fortement détériorées. Le Canada est désormais aux prises avec des tensions diplomatiques latentes avec les deux géants de l’Asie, ce qui jette une ombre sur la stratégie globale. Bien que difficile, cette période ne doit pas mettre un frein aux efforts visant à dynamiser à nouveau les domaines où la coopération est mutuellement bénéfique avec la Chine et l’Inde, tant sur une base bilatérale que dans un contexte multilatéral. Même si Ottawa a suspendu les négociations commerciales avec New Delhi, les gouvernements infranationaux, les entreprises et les établissements d’enseignement canadiens devraient continuer d’interagir activement avec ce pays sud-asiatique, qui constitue la principale source d’étudiants et d’immigrants du Canada.

L’aboutissement de la 15^e Conférence des Parties (COP) à la convention des Nations Unies sur la diversité biologique en décembre 2022 a reçu moins d’attention qu’elle ne le devrait. La COP se déroulait à Montréal en raison des restrictions liées à la COVID en Chine, qui a toutefois conservé son rôle de présidente. Le cadre mondial de la biodiversité Kunming-Montréal qui en a résulté est un succès global et a pu voir le jour en partie grâce à une étroite collaboration entre les autorités canadiennes et chinoises. D’un autre côté, en juin 2023, le Canada a mis fin à toutes les activités dirigées par le gouvernement auprès de la Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures (BAII), se situant à Beijing. Le désengagement par rapport à l’institution nuit aux intérêts du Canada dans la région de l’Asie-Pacifique, où la BAII finance des projets dans des domaines importants pour Ottawa, notamment l’atténuation du changement climatique.

Sur une note plus positive, les discussions sur les accords économiques et commerciaux progressent à un rythme soutenu avec des partenaires volontaires en Indonésie (individuellement) et de l’ANASE (y compris l’Indonésie). Bien que les négociations soient très difficiles, elles valent la peine d’être poursuivies. L’ANASE est en voie de devenir quatrième dans l’économie mondiale d’ici 2030. En 2022, le commerce de marchandise entre le Canada et l’ANASE a atteint 40,7 milliards de $ CA. L’entente quant à un partenariat stratégique entre l’ANASE et le Canada en septembre 2023 a marqué une importante étape. Le Canada a déjà conclu des accords de libre-échange avec certains états de l’ANASE par l’intermédiaire de l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste. Ottawa doit agir de manière plus proactive pour obtenir de plus grands avantages de cet important accord, qu’il présidera en 2024.

La SIP a élargi la portée géographique et augmenté le capital d’apport de l’institution de financement du développement, FinDev Canada, afin qu’elle puisse soutenir le développement des infrastructures dans la région indo-pacifique. Aujourd’hui, FinDev dispose d’un portefeuille d’une valeur de 1,14 milliard de $ CA constitué grâce à des engagements signés avec 42 clients. Cependant, aucun de ces clients ne se trouve en Asie ou dans le Pacifique. L’institution de financement du développement doit agir plus rapidement pour remplir son mandat élargi.

Le Canada doit tirer parti des relations positives avec le Japon et la Corée du Sud pour développer davantage ses liens économiques et ses autres secteurs de coopération. De plus, pour complémenter la SIP, un engagement plus substantiel devrait être recherché avec l’Asie centrale, qui a assisté à d’importantes réformes politiques et libérales dans ses deux plus grandes économies, soit le Kazakhstan et l’Ouzbékistan. Tous deux saluent une diversification de leurs relations économiques afin de minimiser leur dépendance envers la Chine et la Russie. Certaines occasions se présentent dans la région pour les firmes canadiennes dans des secteurs tels que l’exploitation minière, la métallurgie, l’énergie et l’agriculture.

Toutefois, afin de réaliser les ambitions de la SIP, le Canada doit investir davantage de ressources dans sa mise en œuvre, continuer d’accroître sa présence régionale et se montrer plus actif dans les forums et réseaux indo-pacifiques.

La stratégie du Canada pour l’Indo-Pacifique implique un objectif d’élargir l’échange, l’investissement et la résilience de la chaîne d’approvisionnement. Pour y parvenir, la SIP énumère un certain nombre d’initiatives et d’engagements. De manière générale, la mise en œuvre de cet objectif s’est avérée impressionnante jusqu’à maintenant.

Toutefois, certaines des initiatives décrites ci-dessous se sont en réalité produites avant le lancement de la SIP; ainsi, il est difficile de dire si cette progression peut être attribuée directement à la stratégie. D’une manière ou d’une autre, nous pouvons supposer avec confiance que la SIP a donné à ces activités un élan supplémentaire.

En ce qui a trait à l’échange, en février 2023, Mary Ng, ministre de la Promotion des exportations, du Commerce international et du Développement économique, a annoncé que le gouvernement fédéral allait investir 24 millions de $ CA pour établir le portail commercial vers l’Asie du Sud-Est, qui sera installé à Singapour. Ce même mois, elle a mené la première mission commerciale d’Équipe Canada vers la région indo-pacifique, également à Singapour, puis en octobre et en novembre, elle a dirigé la deuxième mission vers le Japon. En décembre 2022, un mois après la publication de la SIP, le Canada a renforcé son soutien aux femmes entrepreneures lors de la participation de la ministre Ng à la deuxième mission commerciale vers le Japon, constituée de femmes uniquement, de la Fondation Asie-Pacifique du Canada. Ces efforts visant à accroître le commerce avec la région indo-pacifique sont soutenus par la nomination en septembre de Paul Thoppil à titre de représentant au commerce du Canada pour la région indo-pacifique. Il sera installé à Jakarta.

Au congrès APEC en novembre 2023, le Canada et ses partenaires du PTPGP ont approuvé le mandat pour l’examen général du PTPGP, « un processus qui a pour but d’évaluer et d’améliorer la mise en œuvre et le bon fonctionnement de l’Accord. » En 2024, le Canada présidera la Commission PTPGP, l’organisme qui régit l’Accord. Au congrès de la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC) en novembre 2023, la ministre Ng a lancé le conseil de partenariat de l’Accord de coopération économique et commerciale avec les peuples autochtones. Le Canada attend toujours que les États-Unis acceptent sa demande de se joindre à leur Cadre économique Indo-Pacifique pour la prospérité.

Le Canada a également amélioré l’accès au marché grâce à de nouveaux accords de libre-échange global et à des accords nouveaux ou modernisés sur la promotion et la protection des investissements à l’étranger. En septembre 2023, le Canada et l’ANASE ont signé l’ambitieux Partenariat stratégique ANASE-Canada, qui appelle notamment à la « conclusion d’un accord de libre-échange ANASE-Canada » (2025 étant l’objectif). Lors du lancement de la SIP, le Canada et l’ANASE ont effectué deux rondes de négociations (août 2022 et novembre 2022). Depuis, ils ont mené trois rondes supplémentaires. Au-delà de l’ANASE, le Canada a conclu les négociations pour un accord sur la promotion et la protection des investissements étrangers avec Taïwan en octobre 2023.

La SIP comprend de nombreuses initiatives visant à renforcer la présence des secteurs de l’agriculture et de l’agroalimentaire dans la région indo-pacifique. L’une de ces initiatives est le bureau d’Agriculture et Agroalimentaire dans l’Indo-Pacifique (BAAIP). En décembre 2022 et en janvier 2023, Marie-Claude Bibeau, alors ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire, a rencontré les associations de l’industrie pour « aider à guider les premières étapes de la planification et de la mise en œuvre [du BAAIP]. » Le 7 juin 2023, elle a annoncé que le BAAIP serait basé à Manille et soutenu par un financement du gouvernement fédéral de 31,8 millions de $ CA. En avril 2023, la ministre Bibeau a également mené une mission commerciale au Japon et à Singapour.

Sur le front numérique, la SIP demande au Canada de se joindre à l’Accord de partenariat sur l’économie numérique (APEN) entre le Chili, la Nouvelle-Zélande et Singapour à la suite de l’annonce de la Ministre Ng en mai 2022 selon laquelle le Canada avait présenté une demande officielle pour lancer les négociations d’adhésion. En août 2022, le comité mixte de l’APEN a « décidé de débuter le processus d’adhésion pour le Canada. » Les négociations sont toujours en cours.

Dans le domaine de l’investissement, FinDev Canada a reçu une capitalisation d’une valeur de 750 millions de $ CA pour étendre ses activités à la région indo-pacifique. FinDev Canada se concentre sur les infrastructures durables, sur l’agro-industrie et sur la foresterie et les chaînes de valeur associées, ainsi que sur les services financiers. En mai 2023, elle a signé un mémorandum d’accord avec la Banque asiatique de développement « pour encadrer leur collaboration et faciliter les investissements durables et inclusifs du secteur privé et le développement durable dans la région Asie-Pacifique. » En date du mois de novembre, il semble que FinDev n’a encore réalisé aucun investissement dans l’Indo-Pacifique.

Enfin, en ce qui a trait au renforcement de la résilience de la chaîne d’approvisionnement, le Canada a renforcé ses partenariats en matière de science, de technologie et d’innovation avec le Japon, signant deux mémoires de coopération : l’un sur la science et la technologie industrielles, et l’autre sur les chaînes d’approvisionnement de batterie, lors de la visite du ministre japonais de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie Yasutoshi Nishimura, à Ottawa en septembre 2023.

En tenant compte de tout cela, nous pouvons conclure que le gouvernement fédéral du Canada a respecté ses engagements à la SIP liés au commerce, à l’investissement et à la résilience de la chaîne d’approvisionnement. Comme mentionné, certaines de ces initiatives étaient en cours avant le lancement de la SIP et auraient pu se produire d’une manière ou d’une autre. Néanmoins, la SIP leur a peut-être donné un élan plus important en les rendant plus visibles aux yeux du public. La SIP permet certainement de demander des comptes plus facilement au gouvernement fédéral, sans égard à la date à laquelle un engagement en particulier a été lancé.

La stratégie Indo-Pacifique du Canada (et celle des États-Unis) est perçue comme étant étroitement liée à sa stratégie Arctique, toutes deux s’intéressant à des régions ayant d’excellentes occasions stratégiques.

D’un point de vue économique, mis à part l’un et l’autre ainsi que le Mexique, le Canada et les États-Unis sont plus étroitement liés à l’Indo-Pacifique qu’à toute autre région. Le Canada clame son adhésion à l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP), un accord de libre-échange entre 11 pays (12 incluant le Royaume-Uni) qui n’inclut ni la Chine ni les États-Unis. Cependant, ni le Canada ni les États-Unis (ni l’Inde, d’ailleurs) ne sont membres de l’important Partenariat régional économique global (PREG), un groupement économique représentant près d’un tiers du PIB et de la population mondiale. Le cadre économique Indo-Pacifique (IPEF), une initiative américaine, a gagné des adeptes malgré certaines critiques à Washington et dans les groupes de politique commerciale en raison de son manque d’accès au marché américain. Même si le Canada a commencé par banaliser la pertinence de l’IPEF, il a évidemment travaillé pour y entrer par la suite.

Sur le front arctique, le Canada détient son Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord (CSAN). Cependant, malgré l’importance de l’Arctique pour le Canada, plusieurs Canadiens (y compris de nombreux gouvernements canadiens) ne perçoivent pas sa gouvernance et sa protection comme étant prioritaires. Comme pour l’Indo-Pacifique, la priorisation de l’Arctique par le Canada a fluctué au fil des ans, et les investissements du gouvernement dans l’Arctique ne reflètent pas l’importance du passage du Nord pour la souveraineté canadienne.

En 2013, le Conseil de l’Arctique a accordé le statut d’observateur à la Chine, à l’Inde, au Japon, à Singapour et à la Corée du Sud. Ces états ont rapidement étendu leur présence dans l’Arctique grâce à un engagement unilatéral, bilatéral et multilatéral, même s’ils l’ont fait dans une moindre mesure pour ce qui est de l’Inde. Ces développements ont ajouté une nouvelle dimension au concept d’« Arctique mondial » et ont éloigné le centre stratégique de l’Arctique de la région elle-même pour le déplacer vers l’Indo-Pacifique. Avec ces cinq états développant les capacités et intérêts de l’Arctique, le Canada et les États-Unis, parmi d’autres pays arctiques, ne peuvent plus négliger les acteurs asiatiques qui ne sont pas arctiques dans leur approche stratégique de la région.

Pour le Canada, alors que la SIP et le CSAN constituent des efforts entendus impliquant des coalitions de ministères gouvernementaux et une coordination des visions stratégiques de ces ministres, les ressources limitées qui ont été allouées pour chacun signifient que le test ultime de la volonté d’Ottawa de contribuer de manière significative, de gagner la confiance des partenaires régionaux et de concrétiser ses visions indo-pacifique et arctique sera dans la mise en œuvre. Pour ce faire, le Canada devra tirer parti de son incidence limitée en maximisant la complémentarité avec ses partenaires.

L’Inde occupait une place de choix dans la stratégie pour l’Indo-Pacifique (SIP) du Canada. Cependant, contrairement aux stratégies pour l’Indo-Pacifique produites par les partenaires du Canada du G7, l’Inde ne figurait pas comme un atout géopolitique dans lequel investir. En effet, son importance pour le Canada était plutôt dépeinte comme étant essentiellement économique, comme un marché asiatique prospère et en plein essor. En d’autres mots, l’Inde était perçue comme étant une occasion économique, mais pas stratégique, pour le Canada.

Il s’agissait cependant d’un pari effectué sur un terrain politique instable, considérant les différences dans la caractérisation des activités de la diaspora sikh du Canada qui ont altéré les liens bilatéraux pendant des décennies. Ce pari, et possiblement la SIP du Canada, semble désormais sans gouvernail après les allégations d’Ottawa selon lesquelles le gouvernement indien a joué un rôle dans l’assassinat de Hardeep Singh Nijjar en Colombie-Britannique. Ce meurtre, ainsi que la crise en cours, a endommagé la relation ainsi que la SIP.

Pourquoi l’Inde figure-t-elle de manière importante dans la SIP? Les puissances occidentales considèrent le poids économique et les capacités militaires croissants de l’Inde comme une partie intégrante de leurs efforts visant à équilibrer et à restreindre la prépondérance croissante de la Chine. Sans égard au fait que New Delhi peut probablement dissuader Beijing, les alliés du Canada semblent tous unis pour donner du pouvoir à l’Inde afin d’alléger leurs fardeaux par rapport à la Chine tout en établissant des liens économiques plus étroits avec l’Inde pour des raisons nationales et stratégiques qui leur appartiennent. Une Inde dynamique sur le plan économique peut également constituer un marché attrayant à long terme, tout en aidant New Delhi à financer ses capacités militaires pour pouvoir faire face aux défis de sécurité régionaux.

Une logique similaire pourrait avoir influencé la façon dont le Canada cherchait à engager l’Inde par le biais de sa SIP, même si cet engagement mettait une forte emphase sur les questions économiques. Pour Ottawa, une augmentation des échanges avec l’Inde amplifierait et complémenterait les solides placements des fonds de pension canadiens. L’augmentation des échanges intensifierait les liens entre des entreprises canadiennes et indiennes hautement innovantes, créant ainsi des réseaux de capital, d’idées et de professionnels qualifiés. L’instauration et l’approfondissement des échanges dépendent toutefois d’une entente politique stable, ce que les deux pays n’avaient pas. La crise actuelle a mis en évidence les défauts d’un accent unidimensionnel sur l’Inde et du fait de ne pas intégrer ce pilier dans un cadre stratégique alimenté par des intérêts et des valeurs partagés.

L’incapacité à créer un cadre stratégique bilatéral avec l’Inde avant le dévoilement de la SIP a laissé la stratégie vulnérable aux aléas d’une relation instable, soit une politique conflictuelle de la diaspora. Sans surprise, les premières victimes de la crise actuelle ont été les discussions qui devaient initialement mener à un accord commercial des premiers progrès (ACPP). De plus, les expulsions et désistements de diplomates ont fragilisé les liens entre les peuples qui en étaient à leurs balbutiements grâce à des échanges académiques, culturels, scientifiques et portant sur la recherche. Le manque de confiance retardera inévitablement les discussions bilatérales sur des défis partagés tels que la résilience de la chaîne d’approvisionnement et le changement climatique, deux enjeux hautement prioritaires en Inde aux yeux de la SIP.

Cela dit, il est primordial de considérer cette impasse générationnelle (qui s’avère peut-être nécessaire) comme une occasion d’entamer les conversations difficiles qui aideront à appuyer la relation sur une base plus solide et à protéger celle-ci des sujets politiques irritants. Ce rapprochement pourrait raviver la SIP du Canada et lui permettre de s’attaquer aux priorités bilatérales et régionales, considérant l’essor et la taille de l’Inde, son économie solide et ses positions militaires essentielles, ainsi que la foi qu’ont les alliés canadiens en New Delhi comme un catalyseur dans la région indo-pacifique. Un potentiel dégel dépend toutefois de la direction que prendra l’enquête sur Nijjar et de la façon dont New Delhi répondra. Malgré ce résultat, il ne fait aucun doute que le Canada et l’Inde partagent des intérêts, des valeurs et le désir de collaborer dans un Indo-Pacifique fluide et instable. C’est la politique qui fait obstacle.