Au terme du sommet 2023 de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE) qui s’est tenu à Jakarta, en Indonésie, début septembre, les dirigeants de l’Asie du Sud-Est ont « condamné fermement » la poursuite des violences contre les civils au Myanmar, l’un des États membres de l’ANASE. Dans une déclaration comprenant 19 points, les dirigeants ont appelé les forces armées du Myanmar à réduire la violence et à cesser les attaques délibérées contre les civils, les résidences et les infrastructures publiques de base. L’un des exemples les plus visibles de ces violences perpétrées par l’armée du Myanmar date d’avant la guerre civile actuelle : la persécution des Rohingyas, un groupe ethnique majoritairement musulman, dont beaucoup sont originaires de l’État de Rakhine, dans l’ouest du pays.
Depuis 2018, le Canada s’est engagé à venir en aide aux réfugiés rohingyas. Cet engagement se reflète dans un rapport de 2018 de l’ancien ambassadeur Bob Rae, qui a été envoyé par le premier ministre Justin Trudeau au Myanmar en 2017 en tant qu’envoyé spécial pour évaluer l’ampleur de la crise humanitaire et prodiguer des conseils sur une réponse canadienne. La stratégie du Canada pour répondre à la crise des Rohingyas au Myanmar et au Bangladesh (2018 à 2021), qui est maintenant dans sa deuxième phase (2021 à 2024), comprend une aide humanitaire aux réfugiés rohingyas déplacés au Bangladesh, principalement axée sur les soins de santé et l’éducation. Le Canada s’engage également à permettre aux membres de cette population de se réinstaller au Canada dans le cadre du Programme canadien de réinstallation des réfugiés et des personnes visées par des considérations humanitaires, en collaboration avec le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et le programme de parrainage privé.
On constate une disparité dans la réinstallation au Canada de personnes fuyant des conflits violents dans le monde entier. Par exemple, en février 2022, lorsque la Russie a envahi l’Ukraine, le Canada a rapidement mis en place le programme d’Autorisation de voyage d’urgence Canada-Ukraine, permettant ainsi à un nombre illimité d'Ukrainiens fuyant la guerre de travailler, d’étudier et de séjourner au Canada pendant une période pouvant aller jusqu’à trois ans. Depuis 2022, plus de 175 729 ressortissants ukrainiens sont arrivés. En revanche, en 2020, seuls 44 000 réfugiés syriens sont entrés au Canada depuis le début de la crise des réfugiés syriens en 2011, et seuls 31 360 ressortissants afghans ont été réinstallés depuis la prise du pouvoir par les Talibans en Afghanistan en août 2021. Le nombre des réfugiés rohingyas réinstallés au Canada est bien inférieur : seulement 1 000 depuis 2006. Ce déséquilibre est frappant.
Les rohingyas vivent en sursis ; les conditions dans les camps d’accueil au Bangladesh se détériorent et les craintes d’une nouvelle victimisation font surface, d’autant plus que le Bangladesh et le Myanmar mènent un projet de rapatriement qui s’avère problématique. Il convient donc de se demander pourquoi le plan de réinstallation du Canada ne répond pas adéquatement à l’urgence et à la situation critique des Rohingyas.
Genèse d’une crise
L’exode massif des Rohingyas du Myanmar s’est transformé en crise humanitaire en 2017, lorsque quelque 700 000 réfugiés rohingyas sont passés au Bangladesh voisin après que l’armée du Myanmar a lancé une campagne de nettoyage ethnique à grande échelle qui a débuté en 2016. Les Rohingyas ont régné sur le nord d’Arakan (aujourd’hui appelé État de Rakhine) du XIIe siècle jusqu’à ce que le roi de Birmanie (aujourd’hui le Myanmar) les défasse en 1784. Les Rohingyas ont ensuite voulu quitter la Birmanie, car ils étaient victimes de discriminations systématiques et de violences ciblées de la part des Rakhines, majoritairement bouddhistes, en raison de leurs différences ethniques et religieuses. En 982, les Rohingyas ont été privés de leur citoyenneté lorsque la dictature militaire du Myanmar a promulgué une loi controversée qui ne les reconnaissait pas comme l’une des 135 races nationales, les classant dans la catégorie des « immigrants illégaux » arrivés pendant l’ère coloniale britannique. L’armée du Myanmar a mené de nombreuses attaques contre les Rohingyas au cours de la seconde moitié du XXesiècle, ce qui a contraint un grand nombre d'entre eux à fuir vers le Bangladesh voisin, avant même le début de la crise de 2017. Près d’un million de Rohingyas apatrides vivent aujourd’hui dans des camps surpeuplés à Cox’s Bazar, dans le sud-est du Bangladesh, et survivent à peine grâce à une aide humanitaire de plus en plus rare.
Une pléthore d’options périlleuses
D’autres événements mondiaux ont largement éclipsé l’attention portée par la communauté internationale à la crise des réfugiés rohingyas, et pourtant la situation est loin d’être stable. Plusieurs facteurs – au Bangladesh, au Myanmar et au niveau international – compromettent la sécurité et la survie des Rohingyas. Par exemple :
- Depuis le début de la pandémie de COVID-19, le Bangladesh a demandé l’aide de la communauté internationale pour rapatrier les réfugiés rohingyas. L’accueil d’environ un million de Rohingyas a mis à rude épreuve l’économie du Bangladesh, qui est aux prises avec l’inflation, une crise énergétique et des réserves de change en chute libre. En septembre 2022, lors d’une réunion de l’Assemblé générale des Nations Unies, la première ministre bangladaise Sheikh Hasina a exhorté les dirigeants mondiaux à soutenir le rapatriement et a demandé « aux Nations Unies et à d’autres partenaires d’aider le Myanmar à créer les conditions nécessaires à un rapatriement sûr et digne ».
- Les principaux donateurs, notamment les États-Unis, le Royaume-Uni et la Commission européenne, ont réduit leur financement en raison de la récession économique mondiale, exacerbée par la guerre entre la Russie et l’Ukraine. Ces compressions ont perturbé la prestation des services de base au cours du premier semestre 2023, y compris une réduction de 33 % des rations alimentaires, qui étaient auparavant fixées à un maigre montant de 16 $ CA par personne et par mois. Le Bangladesh a besoin de 1,2 milliard $ CA par an pour venir en aide aux Rohingyas, mais il reçoit actuellement moins de la moitié de cette somme de la part des donateurs.
- Entre-temps, les Rohingyas continuent de vivre dans des camps surpeuplés, sans soins de santé ni moyens de gagner leur vie, où ils sont exposés aux catastrophes naturelles, à la criminalité et à de fréquents incendies, parfois criminels.
- Depuis décembre 2020, le Bangladesh a transféré plus de 30 000 Rohingyas à Bhasan Char, un îlot dans le golfe du Bengale, afin de désengorger les camps de Cox’s Bazar. Les observateurs internationaux ont critiqué cette décision qu’ils qualifient « d’entreposage de réfugiés », car elle restreint leur mobilité et leur liberté et les maintient indéfiniment dans une situation de dépendance vis-à-vis du pays d’accueil. L’île de faible altitude est très exposée aux catastrophes naturelles causées par le changement climatique, et la sécurité des Rohingyas qui y vivent suscite des inquiétudes. En mars, le Bangladesh a présenté deux propositions aux diplomates et représentants étrangers en poste à Dacca, afin d’obtenir l’aide de la communauté internationale pour déplacer 70 000 Rohingyas supplémentaires sur l’île.
- Un sentiment de vulnérabilité et de désespoir croissant au Bangladesh et au Myanmar a incité certains Rohingyas à tenter de traverser la mer d’Andaman en bateau dans l’espoir d’atteindre la Malaisie ou l’Indonésie, même si les conditions de cette traversée sont extrêmement précaires. En décembre 2022, l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés a mis en garde contre la forte augmentation des tentatives de traversée. En 2022, 1 920 personnes, pour la plupart des Rohingyas, ont emprunté cette route, et au moins 119 personnes sont mortes ou portées disparues.
- Comme indiqué ci-dessus, le Myanmar se prépare à rapatrier 711 réfugiés rohingyas du Bangladesh après une longue interruption depuis la signature d’un accord de rapatriement avec le Bangladesh en 2018. Les observateurs politiques attribuent l’intérêt soudain du Myanmar pour l’accueil des Rohingyas aux pressions exercées par l’ANASE pour rétablir la stabilité régionale et eux efforts de médiation de la Chine entre Naypyidaw et Dacca. Comme le Myanmar tarde à discuter de questions cruciales, notamment la citoyenneté et la sécurité des Rohingyas avant le rapatriement prévu, la communauté craint d’être à nouveau victime de violences.
L’aggravation de la situation de la communauté rohingya exige une intervention immédiate et plus proactive de la part de la communauté internationale afin de garantir leur réinstallation en toute sécurité. À cette effet, le Canada doit respecter les engagements qu’il a pris dans le cadre de sa stratégie en faveur des Rohingyas.
L’aide canadienne
Dans son rapport de 2018, Bob Rae a mis l’accent sur l’importance du rôle que le Canada pourrait jouer en offrant un refuge aux Rohingyas et en imposant des sanctions économiques aux responsables de la crise. Ottawa a donné suite à la deuxième de ces recommandations. En effet, il a joué un rôle important en coulisses pour amener le gouvernement du Myanmar devant la Cour internationale de Justice en 2019 afin qu’il réponde d’accusations de génocide à l’encontre des Rohingyas. Mais qu’en est-il du premier engagement à fournir un refuge ?
Le gouvernement canadien a jeté les bases de l’intégration des Rohingyas dans la société canadienne par le biais de divers programmes et projets de réinstallation de réfugiés. Le Programme canadien de réinstallation des réfugiés et des personnes visées par des considérations humanitaires est l’un des programmes auxquels les Rohingyas apatrides du Bangladesh peuvent prétendre. Le bureau du HCR au Bangladesh et le groupe de parrainage privé présélectionnent les réfugiés en vue de leur réinstallation. Dans le cadre du programme de réinstallation, le Canada sélectionne ensuite les réfugiés à admettre en appliquant ses critères aux demandes des personnes recommandées par le HCR (c’est-à-dire qu’une personne ne peut pas faire une demande de réinstallation directement auprès du Canada). En général, les réfugiés les plus vulnérables, comme ceux qui ont reçu des menaces de mort, sont envoyés par le HCR. Par exemple, les membres de la famille du militant rohingya Mohib Ullah, abattu par un groupe d’hommes armés qui étaient également des réfugiés rohingyas, ont été réinstallés au Canada en mars 2022.
Conformément aux recommandations de M. Rae, en offrant un refuge aux Rohingyas, le Canada ne leur assure pas seulement la sécurité et le droit fondamental de vivre, mais, grâce à l’égalité des chances en matière d’éducation, d’emploi et de soins de santé, il leur donne la possibilité de s’intégrer au Canada en tant que citoyens et membres productifs de la société. Il ne faut pas y voir un simple acte de charité de la part du Canada. Comme l’a rappelé le premier ministre Justin Trudeau le 8 juillet dernier lors d’un discours au Stampede de Calgary, en référence aux contributions de la communauté ismaélienne, dont les membres se sont installés dans les grandes villes canadiennes, y compris Calgary, il y a 50 ans, en tant que réfugiés de l’Ouganda, après avoir été politiquement ostracisés par le dictateur Idi Amin : « Lorsque nous accueillons des réfugiés, nous ne leur donnons pas seulement des possibilités d’avenir. Nous enrichissons énormément notre pays grâce à tout ce que cette communauté a fait au Canada. » Le Canada, réputé pour offrir sécurité et opportunités aux communautés en détresse, peut de la même manière donner aux Rohingyas une chance de survivre et de s’épanouir.
Réexamen de l’approche du Canada à l’égard des Rohingyas
Dans son livre Myanmar's Enemy :Buddhist Violence and the Making of a Muslim 'Other'(dont la traduction serait « Le Myanmar, l’ennemi de l’intérieur : La violence bouddhiste et la création d’un "autre" musulman »), Francis Wade évoque le manque de coordination et l’insuffisance des services fournis par les organisations internationales présentes à Cox's Bazar, notamment les Nations Unies, le Comité international de la Croix-Rouge et Médecins sans frontières. Comme les organisations humanitaires ne pouvaient pas s’attaquer seules à ces questions organisationnelles, le gouvernement du Canada a pu collaborer avec l’Entité des Nations Unies pour l'égalité des sexes et l’autonomisation des femmes, ou ONU Femmes, pour créer le Gender Hub (dont la traduction serait « Centre pour l’égalité des sexes ») en mars 2019 afin de fournir une assistance technique et des initiatives de développement des capacités plus performantes dans le camp. Le Gender Hub soutient les organisations locales et les gouvernements dans la conception, l’organisation et la réalisation de leur travail humanitaire, avec pour objectif d’atteindre une plus grande égalité des sexes et l’autonomisation des femmes et des filles dans les camps de réfugiés rohingyas.
Le développement de la collaboration intergouvernementale, actuellement insuffisante et inefficace, pourrait aider le Canada dans la deuxième phase de sa stratégie en faveur des Rohingyas Le compte rendu de la dernière réunion du groupe Genre dans l'action humanitaire (Gender in Humanitarian Action Group), créé dans le cadre du Gender Hub, montre que de nombreuses organisations humanitaires et de développement en sont membres, mais que la collaboration intergouvernementale est très limitée. La présence accrue du Canada dans la région indo-pacifique pourrait ouvrir la voie à une collaboration intergouvernementale avec les États membres de l’ANASE afin de réajuster la réponse régionale à la crise, tout en invoquant activement la déclaration en 19 points, puisque Dacca cherche continuellement à obtenir l’aide des dirigeants mondiaux pour trouver une solution permanente.
Au-delà des premières lignes de la crise des réfugiés au Bangladesh, le manque de collaboration internationale a également été un facteur important dans le programme de réinstallation des réfugiés du Canada. En 2006, le Canada est devenu le premier pays à réinstaller des Rohingyas du Bangladesh, mais, comme indiqué ci-dessus, il n’en a réinstallé qu’un petit nombre. L’un des principaux écueils est la bureaucratie gouvernementale dans les pays concernés. Même si le HCR, ainsi que l’Organisation internationale des Nations Unies pour les migrants, se sont efforcés de réinstaller les réfugiés au Bangladesh, en 2017, Ahmed Hussen, alors ministre canadien de l’Immigration, a affirmé que, depuis 2009, le Bangladesh refusait à la plupart des Rohingyas un « visa de sortie ». Ce refus est généralement motivé par la crainte de Dacca de voir davantage de Rohingyas entrer dans le pays si ces derniers s’attendent à être réinstallés dans un pays tiers. Dans la plupart des cas, Dacca n’a accordé ces visas de sortie qu’au cas par cas, par exemple lorsqu’un réfugié fait l’objet de menaces ciblées (comme ce fut le cas pour la famille de Mohib Ullah) ou qu’il a besoin de soins médicaux d’urgence.
Même si le refus du Bangladesh de délivrer des visas de sortie reste un obstacle à la réinstallation des Rohingyas, les États-Unis ont entamé le processus de réinstallation de 62 Rohingyas de Cox's Bazar en décembre 2022, dont 24 ont quitté le Bangladesh pour se rendre aux États-Unis. Peu d’éléments concluants et accessibles au public expliquent pourquoi les États-Unis ont réussi à obtenir des visas de sortie pour ces 64 réfugiés, mais cela crée néanmoins un prétexte possible pour que le Haut-commissariat canadien à Dacca fasse de même.
Stratégie pour une nouvelle approche
Les Rohingyas craignent à juste titre de continuer à être persécutés, non seulement s’ils sont renvoyés au Myanmar, mais aussi s’ils doivent rester au Bangladesh. Le moment est venu pour le Canada de rechercher un soutien intergouvernemental, de former des alliances internationales, de réinstaller des réfugiés et de réorienter sa réponse à la crise des réfugiés rohingyas.
Au minimum, le Haut-commissariat du Canada à Dacca pourrait se concerter avec le gouvernement américain et les autres gouvernements concernés pour surmonter les obstacles bureaucratiques. Le Canada pourrait également créer un autre poste d’envoyé spécial, qui serait spécifiquement chargé de superviser une nouvelle campagne de réinstallation pour les Rohingyas qui languissent au Bangladesh. Le désespoir des Rohingyas s’accroît en raison de leur situation précaire au Bangladesh, de la violence qui règne dans les camps et du manque de financement. C’est pourquoi le temps presse pour que le Canada offre des possibilités de réinstallation durables aux Rohingyas et veille à ce qu’ils deviennent des citoyens égaux et autonomes dans le monde entier.
